針對上述問題，國務(wù)院安委辦近日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)自建自用天然氣站安全管理的通知》（安委辦函〔2025〕19號）（以下簡稱“19號文”），在全國范圍內(nèi)部署開展自建站安全專項(xiàng)治理，標(biāo)志著這個長期處于監(jiān)管盲區(qū)的市場正式步入強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代。“19號文強(qiáng)化了企業(yè)自建站的安全監(jiān)管，也指明了企業(yè)自建站的建設(shè)規(guī)范。”安泰達(dá)律師事務(wù)所合伙人丁天進(jìn)說。
長期處于監(jiān)管盲區(qū)
近年來，工業(yè)企業(yè)自建自用天然氣站在各地興起，主要用于生產(chǎn)過程中的燃燒供熱。但在《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》中，并未直接規(guī)定工業(yè)企業(yè)自建自用天然氣站的安全應(yīng)由應(yīng)急部門管理，而是主要關(guān)注燃?xì)饨?jīng)營、使用、設(shè)施保護(hù)以及安全事故預(yù)防與處理等方面的管理，并未特別針對工業(yè)企業(yè)自建自用天然氣站的安全管理作出規(guī)定。
“工業(yè)企業(yè)自建氣站，其實(shí)也就是點(diǎn)供，到底應(yīng)當(dāng)由哪個部門作為行業(yè)主管部門長期存在爭議，有的地方規(guī)定為住建部門，有的地方規(guī)定為應(yīng)急部門。”丁天進(jìn)說。
根據(jù)國務(wù)院安委辦通報(bào)，在此情況下，多地自建站存在“未按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范設(shè)計(jì)、未按要求進(jìn)行建站審批等問題，本質(zhì)安全水平低”，也存在審批漏洞普遍化的問題，超50%的案例涉及未批先建或規(guī)避驗(yàn)收。
比如，早前華通能源公司旗下近40%的加氣站存在產(chǎn)權(quán)瑕疵，部分項(xiàng)目甚至未獲批先建設(shè)，運(yùn)營7年仍未取得合法用地手續(xù)。易森天然氣運(yùn)營10年未立項(xiàng)、翌昇源跳過消防驗(yàn)收。此外，由于土地與性質(zhì)沖突，工業(yè)用地建燃?xì)庠O(shè)施需變更用途，也存在企業(yè)經(jīng)常規(guī)避審批問題。
“在實(shí)務(wù)中，多數(shù)供氣企業(yè)難以取得供氣所在地的燃?xì)饨?jīng)營許可證，只能取得危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營許可證。不僅如此，現(xiàn)行《燃?xì)饨?jīng)營許可管理辦法》規(guī)定的管道燃?xì)?、瓶裝燃?xì)?、汽車加氣站并不完全適用于自建站，辦證也缺乏足夠的法律依據(jù)。”丁天進(jìn)進(jìn)一步解釋。
在監(jiān)管屬性不明確、審批標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況下，工業(yè)企業(yè)自建自用天然氣站存在監(jiān)管職責(zé)交叉和“審批打架”的亂象。
針對這一亂象，19號文明確要求，各地按照“三管三必須”原則，明確自建站全鏈條監(jiān)管職責(zé)，開展違規(guī)建設(shè)排查整治，嚴(yán)格執(zhí)行《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計(jì)規(guī)范》等10余項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。該要求迅速在地方層面得到響應(yīng)，廣東省韶關(guān)市近日出臺配套方案，啟動為期8個月的專項(xiàng)治理，分摸底排查、自查自糾、集中整治、總結(jié)驗(yàn)收四個階段推進(jìn)。
明確監(jiān)管主體
“原先靠著與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)管道燃?xì)獯驎r(shí)間差、價(jià)格差和安全差來掙錢的自建站，或許在頃刻間無利可圖。”一位LNG行業(yè)資深人士坦言。
長期以來，“誰來管自建站”爭議不斷。浙江、湖南等地曾出現(xiàn)住建、應(yīng)急管理、市場監(jiān)管等多部門職責(zé)交叉或推諉現(xiàn)象。“其實(shí)就是愿不愿意管的問題。”丁天進(jìn)指出，新規(guī)首次從國家層面明確要求各地建立“一件事全鏈條”監(jiān)管機(jī)制。
新規(guī)出臺，正在深刻重構(gòu)自建站行業(yè)的生存邏輯與發(fā)展軌跡。“這次19號文一次性給梳理清楚了。” 上述LNG行業(yè)資深人士表示。
根據(jù)19號文，發(fā)改部門核準(zhǔn)備案，燃?xì)夤芾聿块T規(guī)劃安全監(jiān)管，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門消防設(shè)計(jì)審查和消防驗(yàn)收，交通運(yùn)輸部門管理運(yùn)輸車輛，應(yīng)急管理部門監(jiān)督檢查安全監(jiān)管工作，市場監(jiān)管部門特種設(shè)備及計(jì)量設(shè)備安全監(jiān)管，工信部門安全指導(dǎo)和摸底排查，終結(jié)了長期存在的監(jiān)管主體之爭。
此外，新規(guī)及地方配套文件形成一套完整的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。而且隨著整治深入，大量“無戶口”站點(diǎn)面臨關(guān)停，市場格局從“野蠻生長”走向加速洗牌。
比如，在響應(yīng)19號文時(shí)，韶關(guān)市要求對“未經(jīng)依法審批的自建站立即停用”，整改后需經(jīng)主管部門書面確認(rèn)方可恢復(fù)。“這種高壓態(tài)勢下，如華通能源這類近四成產(chǎn)權(quán)存在瑕疵的企業(yè)，將被迫投入巨資補(bǔ)辦手續(xù)或拆除設(shè)備，明確合規(guī)路徑的同時(shí)也直線提升合規(guī)成本。不過，這樣一來那些具備規(guī)范手續(xù)、安全投入充足的企業(yè)則有望獲得更大市場空間。” 上述LNG行業(yè)資深人士表示。
丁天進(jìn)指出，企業(yè)自建氣站不僅涉及監(jiān)管問題，更涉及企業(yè)用能成本問題，還涉及工業(yè)企業(yè)生存問題。“行業(yè)主管部門如果嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律規(guī)范進(jìn)行監(jiān)管，那么很多自建站將難以繼續(xù)運(yùn)營，工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營將難上加難。”
安全與發(fā)展平衡
業(yè)內(nèi)人士表示，即使在新規(guī)框架下，自建站的發(fā)展仍面臨系統(tǒng)性困境，面臨審批、土地與經(jīng)濟(jì)性三重挑戰(zhàn)。
上述LNG行業(yè)資深人士坦言，用地合法性是自建站最大痛點(diǎn)。按規(guī)定，加氣站需獨(dú)立規(guī)劃用地，但工業(yè)企業(yè)自有地塊多為工業(yè)性質(zhì)，變更用途難度大。“如果新征用地，又面臨城鄉(xiāng)規(guī)劃限制，很多項(xiàng)目可能需要將近10年才能取得土地使用權(quán)證，這種‘先上車后補(bǔ)票’模式在新規(guī)下將寸步難行。”
除審批時(shí)間長，還存在審批流程的“公章森林”。據(jù)了解，一個自建站從立項(xiàng)到運(yùn)營需跨越數(shù)十道審批關(guān)卡，如今雖有所簡化，但涉及用地規(guī)劃、消防審查、壓力容器登記、環(huán)保測評等環(huán)節(jié)仍極其繁瑣，尤其是基層執(zhí)行中互為前置、重復(fù)審批等問題依然突出。
“天然氣自建站的發(fā)展始終伴隨著與城市燃?xì)馄髽I(yè)的利益博弈，這一矛盾在新規(guī)背景下更加凸顯。” 上述LNG行業(yè)資深人士說。
矛盾體現(xiàn)在省級政策呈現(xiàn)兩極分化。比如福建此前采取“堵疏并用”策略，允許管網(wǎng)未覆蓋區(qū)域建設(shè)合規(guī)自建站，而湖南、山東等地則明文限制點(diǎn)供發(fā)展。廣東個別城市宣布將在2025年底前全面取消點(diǎn)供。政策的不確定性和不統(tǒng)一性增加了企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)。
“還有城燃企業(yè)認(rèn)為點(diǎn)供挑肥揀瘦，搶走利潤豐厚的工商業(yè)用戶，留下需交叉補(bǔ)貼的居民用戶，破壞行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。而點(diǎn)供企業(yè)認(rèn)為自建站是管道天然氣的必要補(bǔ)充，在管網(wǎng)未覆蓋區(qū)域、用氣高峰時(shí)段及氣價(jià)窗口期具有不可替代性?？梢钥闯?，不同主體存在一定的利益沖突。” 上述LNG行業(yè)資深人士說。
如何保證安全與發(fā)展達(dá)到平衡，進(jìn)而破局？
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，面對監(jiān)管強(qiáng)化與市場重構(gòu)，自建站行業(yè)需在三大維度尋求突破，注重規(guī)范與疏導(dǎo)并重，同時(shí)，探索“差異化生存”商業(yè)模式，通過搶占市場空窗期。比如學(xué)習(xí)四川、福建等資源豐富省份，依托政策支持與區(qū)位優(yōu)勢的自建站有望成為區(qū)域性供氣網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點(diǎn)；在東南沿海等管網(wǎng)成熟地區(qū)，將點(diǎn)供轉(zhuǎn)向應(yīng)急調(diào)峰等輔助功能。
“很多工業(yè)企業(yè)并不具備安全運(yùn)營能力，完全可以通過委托經(jīng)營方式，委托第三方有資質(zhì)、有經(jīng)驗(yàn)、有能力的供應(yīng)商實(shí)施經(jīng)營管理。”丁天進(jìn)說，無論如何安全是底線，天然氣自建站市場將在安全與效率的平衡中，尋找新的發(fā)展動能。
