一、《意見》的出臺背景

      天然氣管道運輸行業，因其高度壟斷特征，是近年來國家油氣體制改革“放開兩頭、管住中間”的主要著力點。管網運營機制上推行“全國一張網”，國家干線管網管輸運營成本和價格按《天然氣管道運輸定價成本監審辦法》《天然氣管道運輸價格管理辦法》進行核定，各省（自治區、直轄市）價格主管部門均參照上述兩個國家文件出臺了相應的省級管網管輸成本和價格管理辦法。

      由于各省實際情況不同，不同省份間的管網運營成本和價格核定方法存在一定差異。同時，在“全國一張網”推進過程中，國家石油天然氣管網集團、各地方管網運營企業的關注點及利益訴求不同，一定程度上影響了“全國一張網”推進效果。《意見》的出臺，意在通過“價格指揮棒”進一步強化管網基礎設施的公益屬性，引導“全國一張網”的加快形成。

二、《意見》的核心內容及要點

本次出臺《意見》的核心內容及要點主要有以下8個方面：

1、省內各級天然氣管道運輸價格由省級發展改革部門制定，原則上不再下放定價權限。

      從氣源流向梯度上看，通常情況下，天然氣輸送由國家主干管網、省級管網、城燃配氣管網三級管輸共同完成，其中省級管網并無標準、明確定義。《意見》中“省內各級天然氣管道”意指除國家主干管網、城燃配氣管網以外的中間省級管網環節。行業發展現狀中，部分省份的個別省級管網起始點并未跨越本地縣區，部分省份將其價格核定權限下放至市或縣級政府主管部門。《意見》原則上統一了管輸價格核定的主管部門層級，可避免不同層級政府部門因對行業理解不同造成的管輸價格核定標準差異。

2、管輸價格模式由“一線一價”“一企一價”向分區定價或全省統一價格過渡，過渡期可制定“標桿價格”。

     《意見》準確傳遞了省級管網價格改革的方向，即向“分區定價”或“全省統一價格”過渡。在管網運輸改革方向上，管輸環節“全省統一價格”已成為大部分省份的改革發展目標，但以國家級文件形式正式明確尚屬首次。筆者認為，“分區定價”仍為過渡價格模式，在省內不同區域管網已實現物理連通情況下，“全省統一價格”為最終改革目標。

      《意見》創新性提出“標桿價格”的過渡方式，“標桿價格”可根據省內管道經營企業平均價格水平確定，也可參照成本管理較好的管道經營企業價格水平確定。此舉將為政府價格主管部門在核定管輸價格中提供有效參考，是解決管網運營企業對價格核定異議的有效方法依據。

3、新建管道管輸價格原則上參照標桿價格、所在價區或全省統一價格執行。項目核準文件中應明確項目投產后執行的管道運輸價格政策。

      以往，新建項目的核準文件中并不明確價格模式，新建管道投產后的初始管輸價格，通常參照項目可行性研究報告中測算結果執行，即結合項目管輸預測數據、項目準許收益率測定的理想管輸價格。《意見》對新建項目管輸價格確定方式的調整，改變了傳統的項目經濟評價模型，各管網投資企業在項目可行性研究階段需進一步提高市場規模的判斷能力和準確度，同時調整其項目投資策略和投資節奏，抑制部分經濟效益較差項目的盲目投資，將對“十五五”期間各省份管網建設規劃產生一定影響。

4、準許收益率結合管道建設需要、用戶承受能力等因素確定，原則上不高于10年期國債收益率加4個百分點。

      國家發改委于2021年印發的《天然氣管道運輸價格管理辦法》，針對國家干線管網，明確“本辦法出臺后首次核定價格，準許收益率按8%確定，后續統籌考慮國家戰略要求、行業發展需要、用戶承受能力等因素動態調整”。各省份參照國家文件制定的省級《天然氣管道運輸價格管理辦法》，同樣明確了固定比例的準許投資收益率，大多在6%～8%之間。

      此次《意見》的出臺，先在省級管網定價層面落實了“后續統籌考慮國家戰略要求、行業發展需要、用戶承受能力等因素動態調整”的政策設計。筆者相信，在后續國家主干管網管輸價格調整過程中，也必將采用此類方式確定準許收益率。準許收益率由固定比例調整為參照長期國債收益，進一步從技術層面約束了基礎設施投資的合理回報，使管網投資收益與國家發展預期緊密相關，可有效防范壟斷性環節的暴利空間。

5、核定管道輸氣量（周轉量）應設置最低負荷率要求，具體水平統籌考慮促進提升管道利用效率、企業實際運輸負荷、管道運行階段等因素確定，原則上不低于50%。

      在國家發改委2016、2021版《天然氣管道運輸價格管理辦法》中，對國家主干管網管輸負荷率的設定一直沿用75%的取值界限。部分省級管網實際管輸負荷率遠低于國家主干管網，價格主管部門在核價過程中管輸負荷率取值上，通常低于75%，一般在50%～75%之間。本次《意見》明確了“核定管輸氣量應設置最低負荷率”要求，且同時明確了“不低于50%”的原則，是對多年來各省份核價實踐的總結推廣。核定管輸負荷率的取值與最終核定價格直接相關，取值過程既要考慮管道現實輸氣量的實際情況，也要考慮終端用戶市場接受度，更要兼顧管網企業經營發展。

6、加強管道及配套場站等投資項目審核把關，嚴格控制增設不必要中間環節以及經濟性較差、不利于資源有效利用的項目。對沒有實質性管網投入、不提供必要管道運輸服務的“背靠背”分輸站，要進一步加大力度清理取消。

      管網設施因其高度壟斷特性，在國家主干管網建設期間，部分省級管網運營企業為搶占市場，往往緊鄰干線分輸站建設新的省網分輸站場（“背靠背”分輸站），且要求下游用戶僅能通過省網分輸站進行氣源接駁。從終端用戶角度看，此類站場提供了不必要的管輸服務，直接增加了下游用戶用氣成本。

      《意見》明確要求嚴控此類項目上馬，同時要求加快清理不必要的“背靠背”分輸站，這有利于進一步降低部分用戶用氣成本。但同時也要看到，國家干線分輸站設計預留的分輸口數量是有限的，任何干線站場周邊都可能存在多個潛在用戶，如毫無規則、不分大小，只按“先來后到”的方式審批下游用戶在干線分輸站的接駁，有可能造成省級管網無法接駁的尷尬局面，不利于偏遠地區用氣發展。

7、支持具備條件的城鎮燃氣企業和大用戶就近接入國家及省內干線、支干線等管道下載天然氣。鼓勵上游供氣企業與城鎮燃氣企業、大用戶開展直購直銷。

      近年來，大用戶直供一直是行業發展的熱門爭議話題，如何平衡好直供過程中中間環節企業的利益受損與終端用戶的效益增長，如何在效益總量不變情況下進行合理的利益分配，如何突破特許經營權的法律約束，仍然是推動直供業務發展的難點與痛點。

      《意見》基本延續了以往的政策表述，仍采用“支持”“鼓勵”等方式對待大用戶直供直銷。筆者認為，在目前的經濟發展情況下，大用戶直供仍需因地制宜、因勢而行，需以“各方協商一致”為主基調，避免造成單一方面的利益極大受損。

8、通過多條管道接續供氣的，可結合實際需要制定管道運輸價格累加上限。

      國家主干管網因其輻射范圍有限，偏遠地區使用管輸天然氣需經過多級管輸，不同投資主體分段建設或同一主體分期建設，必然產生管輸費用的累加。部分地區累加管輸費達到1元/方以上（占氣源價格近30%），嚴重制約偏遠地區用氣。《意見》首次提出了管輸費累加上限，為各省價格主管部門核降管輸費用提供了指導依據。

三、《意見》出臺的意義

      省級管網作為天然氣行業的中間環節，其壟斷屬性是不變的，為促進天然氣行業高質量發展，嚴格審核其運營成本、控制投資收益，進一步強化公益屬性，使其與國家經濟社會發展同頻共振，仍是現階段政府主導行業改革的主要抓手。《意見》的出臺，規范、統一了省級管網定價政策，指明了“全省統一價格”的改革方向和要求。并明確要求各省盡快制定完善省內天然氣管道運輸價格管理辦法，明確價格機制改革過渡期和過渡方式，穩妥有序組織實施。各管網運營企業應認識到，天然氣管網作為基礎設施應具備的公益屬性將不斷被強化，“全國一張網”推進過程中，各省級管網不應存在高溢價行為。相信《意見》的出臺將加快“全國一張網”的形成，讓我們拭目以待！